中国可再生能源产业投资并购涉及的主要政策与监管规则

原标题:钱学凯:可再生能源产业发展的机遇与挑战之二: 中国可再生能源产业投资并购涉及的主要政策与监管规则

在《可再生能源产业发展的机遇与挑战之一:中国可再生能源产业发展现状及机遇》一文中,我们看到了中国可再生能源投资的巨大成就以及产业发展的重要机遇。本文将从法律合规视角,对中国可再生能源投资所涉及的法律政策体系进行梳理,有关可再生能源行业发展遇到的法律问题和挑战将在第三篇文章中进行详细介绍。

在中国从事可再生能源产业投资,包括绿地投资和已有项目的兼并收购,项目投资的政策与监管规则涵盖了项目规划、计划管理、项目核准、备案、项目工程建设规划许可、工程项目施工、监理与招投标、电网接入、供电协议、土地审批、矿产压覆审批、安全评价、环境影响评价审批、水土保持方案审批、水资源论证报告及取水许可、军事设施(含军用机场)保护意见、地质灾害危险性评估、无风景名胜区或风景名胜区内建设活动审批、无文物证明或建设工程文物保护和考古许可等诸多方面。本文将主要从项目投资准入管理政策、可再生能源电价与补贴政策以及土地生态保护政策,对可再生能源项目至关重要的三个方面的政策和规则予以介绍。

对于风电和光伏发电等可再生能源项目,纳入建设规划、建设方案、发展规划通常是开展项目建设的重要前提。《风电开发建设管理暂行办法》(国能新能〔2011〕285号)规定:“项目单位提交风电场工程项目申请报告时应附项目列入全国或所在省(区、市)风电场工程建设规划及年度开发计划的依据文件。” 《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕329号)规定,“国务院能源主管部门负责编制全国太阳能发电发展规划。根据国家能源发展规划、可再生能源发展规划,在论证各地区太阳能资源、光伏电站技术经济性、电力需求、电网条件的基础上,确定全国光伏电站建设规模、布局和各省(区、市)年度开发规模。”《政府核准的投资项目目录(2016年本)》(以下简称《核准目录》)规定,风电站由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。《海上风电开发建设管理办法》(国能新能〔2016〕394号)也规定了“未纳入海上风电发展规划的海上风电项目,开发企业不得开展海上风电项目建设。”

对于没有纳入规划和年度计划的可再生能源项目,可能导致项目无法完成核准或备案,也会影响到项目电价补助的申请资格。2020年1月20日,财政部、国家发展改革委、国家能源局发布《可再生能源电价附加补助资金管理办法》规定,本办法印发前需补贴的存量可再生能源发电项目,需符合国家能源主管部门要求,按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围,并按流程经电网企业审核后纳入补助项目清单。这说明,风电和光伏发电等可再生能源项目如果要申请电价补贴,不仅要符合产业发展规划,还要纳入建设规模管理并经电网企业审核,方可纳入补助项目清单。这是可再生能源项目并购法律尽职调查需要关注的重要事项。

《核准目录》规定:“风电站:由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准”“水电站:在跨界河流、跨省(区、市)河流上建设的单站总装机容量50万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准,其中单站总装机容量300万千瓦及以上或者涉及移民1万人及以上的项目由国务院核准,其余项目由地方政府核准”“抽水蓄能电站:由省级政府按照国家制定的相关规划核准”“核电站:由国务院核准”。

《核准目录》规定:“企业投资建设目录外的项目,实行备案管理。”因此,光伏项目属于企业投资建设目录外的项目,应按照备案管理。《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕329号)也明确了光伏电站项目实行备案管理。

对于风电、光伏等涉及发电的项目开发建设单位,首先是取得电网企业的入网意见。对于风电项目,取得电网企业出具的电网接入意见是后续完成并网发电手续的前提。《关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》(国能新能〔2011〕285号)规定,项目单位提交风电场工程项目申请报告时应附电网企业出具的关于风电场接入电网运行的意见,或省级以上政府能源主管部门关于项目接入电网的协调意见。《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕329号)规定,光伏电站完成项目备案后,应抓紧落实各项建设条件,在办理法律法规要求的其他相关建设手续后及时开工建设,并与电网企业做好配套电力送出工程的衔接。光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具,分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。《国家能源局关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》(国能发新能〔2017〕3号)规定,对于分散式风电项目,国家能源局要求电网企业对具备分散式接入风电的变电站位置和周边负荷情况进行梳理,对各自供电区域内的分散式接入风电项目规划方案出具意见函,对于规划内的项目应及时确保项目接入电网。

其次,项目单位还应当及时与电网企业签订并网协议,保证项目建成后顺利接入电网并网发电。《可再生能源法》规定,国家鼓励和支持可再生能源并网发电,实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设,依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。

上网电价是电网公司购买发电企业的电力和电量,在发电企业接入主网架时点的计量价格。《可再生能源法》(2009修订)第十九条规定,可再生能源发电项目的上网电价,由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况,按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定,并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价,按照中标确定的价格执行;但是,不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。上网电价分为标杆上网电价和指导电价。

标杆上网电价是指国家对新建发电项目实行按区域或省平均成本统一定价的电价政策。除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业,同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格,并事先向社会公布。这一政策由2005年《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》(发改价格〔2005〕514号)规定。标杆电价包括固定标杆电价和可调标杆电价。

2009年7月20日发布的《国家发展改革委员会关于完善风力上网电价政策的通知》(发改价格〔2009〕1906号)确定了四类资源区域的陆上风电标杆上网电价机制。2014年6月5日发布的《国家发展改革委员会关于海上风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2014〕1216号)确定了海上风电标杆电价上网电价。

2011年7月24日发布的《北京发展改革委员会关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2011〕1594号)规定了光伏标杆上网电价。

所谓指导电价,是指政府不规定具体电价,但规定电价的上。

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